Mejorar la capacidad de gobierno: ¿problema de los pies o de la cabeza?

Introducción

En América Latina, las estructuras y prácticas de trabajo de la dirección superior de los gobiernos muestran muchas debilidades en sus métodos de gobierno. Esta constatación estaría en la base de los decepcionantes resultados con la gestión pública que están mostrando crecientemente los latinoamericanos. El desencanto frente a la democracia y sus instituciones —partidos políticos, parlamentos— podría explicarse, según algunos, por los problemas de ingobernabilidad que se comienzan a observar en la región y que acechan nuestras democracias. Sin embargo, se parece invisibilizar detrás de esta línea argumental el problema real de la incapacidad para gobernar.

La actual volatilidad de los gobiernos en la región, la rápida erosión de sus bases de apoyo —según muestran a diario las encuestas en los distintos países— y la dificultad para dirigir procesos complejos tienen su origen en un hecho fácilmente comprobable: sabemos mucho más de cómo conseguir el poder que acerca de qué hacer con él.

Junto a lo anterior, esta baja capacidad de gobierno que domina la política es baja capacidad para procesar los problemas reales. La política parece estar, en opinión de los ciudadanos, desenfocada de los problemas de la gente.

Observamos una crisis del estilo de hacer política y la causa principal tiene que ver con los problemas de eficacia gubernamental de la gestión directiva. En la base de estos problemas está la ignorancia sobre las ciencias y técnicas de gobierno, el foco en la arquitectura de la administración pública en los procesos de reforma del Estado en la región y la limitación intelectual del liderazgo político, que crea una brecha creciente entre las capacidades de gobierno y la complejidad de los problemas sociales.

Lejos de ignorar el carácter complejo y conflictivo del proceso, derivado de su carácter político antes que técnico, debemos incorporar esta variable en todo el análisis de los problemas de la baja capacidad de gobierno. De allí que se hace necesario y urgente adoptar una perspectiva mucho más amplia del proceso de gobernar, que dé cuenta del carácter dinámico y conflictivo mediante el cual se configura una acción pública frente a una situación social que se pretende transformar.

Los gobernantes en América Latina, al momento de asumir responsabilidades de gobierno, han puesto su foco en el funcionamiento del aparato gubernamental y en las reformas necesarias para optimizar dicho desempeño. De esta forma, buena parte de las reformas modernizadoras del Estado en la región se han concentrado en los «pies del aparato público». Se parte del supuesto —equivocado según este análisis— que la «cabeza» de la estructura de gobierno funcionaría bien.

El texto busca evidenciar cómo en gran medida los problemas de eficacia gubernamental tienen más que ver con la idea de que los «pies» andan mal porque la «cabeza» estaría menos preparada que los pies para cumplir sus funciones. De este modo, sería necesario reformar la cabeza del Estado, ya que en la base de los problemas de capacidad de gobierno está el déficit en la dirección superior del gobierno.

La eficacia gubernamental

como problema

Del gobierno como institución al proceso de gobierno.

Durante mucho tiempo, los problemas de eficacia gubernamental se atribuían a los defectos y vicios de la institución 'gobierno' que tenía a su cargo la conducción de la sociedad. El gobernante era la causa de los problemas, los que se vinculaban con sus atributos, prácticas y estilos de gestión. Los cuestionamientos tenían que ver con dos tipos de causas: i) críticas a la ilegitimidad del poder que ostentaban como el caso de los gobiernos autoritarios que se instalan de facto desde mediados de los años 1970 y, ii) cuestionamientos a los instrumentos y capacidades técnicas que colocaban de manifiesto la incapacidad de los gobiernos para enfrentar y procesar los crecientes problemas derivados de una sobrecarga de demandas de diverso tipo.

Estos cuestionamientos se irán progresivamente diluyendo conforme se superaba el déficit de democratización en América Latina por la vía de procesos de entronización democrática que se darán en la región como resultado de la tercera ola democratizadora (Huntington, 1995).

En virtud de los avances de la consolidación de las democracias, el problema se desplaza ahora desde la legitimidad política de los gobernantes a la (in)eficacia gubernamental de los mismos. A partir de entonces, el problema ya no es la legitimidad política del gobernante, sino, como señala Aguilar (2013: 274), el rendimiento social de sus decisiones y acciones, su capacidad y eficacia para resolver los problemas sociales y crear «futuros sociales» de beneficio general.

La preocupación por la eficacia directiva de los gobiernos, sin embargo, no nace como consecuencia del estudio y análisis de la situación de los países que alcanzaron o recuperaron su democracia en los movimientos que Huntington (1995) caracterizó como «tercera ola democratizadora», como es el caso de la mayoría de los países latinoamericanos. Más correctamente, ésta surge como un tema prioritario de la agenda de los estudios políticos en Europa occidental y Japón, que se vinculan con los problemas de gobernabilidad.

La crisis fiscal y final del capitalismo anunciada por O'Connors (1973, 1986) llevaron a que la Comisión Trilateral en su Informe sobre Gobernabilidad, titulado 'La crisis de la democracia', anunciara en 1973 la incontrolabilidad de la crisis fiscal en los Estados Unidos, Europa y Japón, y sugiriera fuertes medidas restrictivas en la operación del sistema democrático, para contrarrestar lo que llamaron el 'exceso de democracia'. Esta situación habría provocado una 'sobrecarga de demandas' imposibles de satisfacer, lo que estaría amenazando la democracia. Esta es la referencia central a la problemática de la gobernabilidad que remite a los autores del Reporte Trilateral y que pasa por ser el esquema interpretativo básico de la cuestión. Para los autores ‘trilaterales', la crisis de gobernabilidad consiste en un estado de desequilibrio, o de desfase, entre el mayor volumen de las demandas sociales —sobrecarga— y las menguadas capacidades de respuesta de los gobiernos democráticos (Huntington, 1975).

Según los autores del informe, lo que estaba ocurriendo en relación con la eficacia de los gobiernos era la 'sobrecarga del gobierno', en el sentido de que la disponibilidad del Estado para intervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones políticas, lo que determina una parálisis por sobrecarga de demandas. Así, se afirma en la introducción del famoso reporte que el dilema central de la gobernabilidad de la democracia es que las demandas sobre el gobierno democrático crecen, mientras que la capacidad del gobierno democrático se estanca (Feldman, 2000: 2).

Ahora bien, al trasladar estos estudios al ámbito latinoamericano, el problema de la eficacia gubernamental no se relacionaría tanto con la crisis de la democracia por exceso de la misma, sino más bien hay que situarlo en los problemas originados a partir de los procesos de reconstrucción democrática. No se trata aquí de una sobredemanda que ponga en peligro la democracia, sino que lo que aparece es una subdemanda que apuesta a la democracia para poder crecer, lo que hace mucho más complejos los desafíos por satisfacer.

Es a partir de esta matriz que comienzan a surgir con mucha intensidad desde fines de los años 1990 varios enfoques y lecturas para explicar el proceso de tránsito y consolidación de las democracias en la región, y donde encontramos desde aquellos que colocan el foco en las cuestiones de eficacia gubernamental, pasando por los temas de capacidad institucional y gobierno de complejos sistemas políticos, hasta capacidad de gobernanza de actores.

Un rápido recuento de la literatura sobre el tema muestra, según Moreno (2006), que la gobernabilidad remite a un fenómeno propio de los países democráticos, en los cuales los gobiernos tienen dificultades para llevar a cabo el mandato de los votantes o electores y traducirlo en políticas realizables. Más allá de que algunos autores presten especial atención a un elemento por sobre otro, es claro que 'eficacia', 'legitimidad' y 'estabilidad' en el ejercicio del poder político aparecen como componentes básicos de la gobernabilidad. Lo contrario, la incapacidad para obtener ese encuadramiento, llevaría a la ingobernabilidad. En este caso, la gobernabilidad aparece como una propiedad específica de los gobiernos y los actores sociopolíticos relevantes, donde destaca la eficacia —efectividad o eficiencia— para llevar adelante sus metas y encuadrar a los gobernados (Moreno, 2006: 28).

La preocupación por la baja capacidad de la gestión pública se instala en el centro de la discusión. En efecto, después de un cuarto de siglo de avance de la democratización en América Latina, el balance no parece resultar muy alentador. Las promesas de reducción de pobreza y desigualdad no se han concretado. Hay persistencia, cuando no agravamiento, de los principales problemas de la vida cotidiana de la población, lo que explica la baja satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento y resultados de sus gobiernos e instituciones de la democracia (Latinobarómetro, 2015).

Consistente con lo anterior, un conjunto sistemático de preocupantes datos viene mostrando que los ciudadanos latinoamericanos —a juzgar por la opinión pública encuestada— valoran la democracia y la apoyan según la opinión que les merece la eficacia de los gobiernos para resolver los problemas sociales.

La confianza en el gobierno en América Latina según datos de Latinobarómetro en 1995 era de 44 por ciento, en tanto en 2015 solo alcanza en promedio al 33 por ciento. A su vez, la satisfacción con la democracia en América Latina era en promedio en 2015 de 37 por ciento. Para el mismo indicador en Asia la satisfacción era de 70%, en Europa de 59% y en África de 49 por ciento, respectivamente. Estos números no muestran los avances o retrocesos —en términos de la posición relativa— que se han dado en cada región con este indicador, sino más bien el resultado de los avances o retrocesos respecto del pasado en un país o región (Latinobarómetro, 2015). Asimismo y frente a la pregunta ¿Usted aprueba o no aprueba la gestión del gobierno que encabeza el presidente...? Solo un 47 por ciento en promedio aprueba la gestión. Los datos parecen estar mostrando que los ciudadanos latinoamericanos son los más insatisfechos con su democracia y con la eficacia de sus gobiernos en relación con los resultados de su gestión.

Juan Linz (1990) denominaba a este fenómeno con el término «legitimidad difusa», esto es, la democracia en América Latina sería vista como una variable instrumental, es decir, legítima en tanto sea capaz de otorgar ciertos resultados concretos, y no, como ocurre en la mayor parte de los países de democracias consolidadas, como una variable normativa que no depende de tal o cual resultado.

Como afirma Paramio (2002: 6), se trataría de un problema de cultura política, que remite a la idea de que en América Latina sólo se valora la democracia por los resultados de los gobiernos y no por sus méritos como sistema político, a diferencia de lo que sucedería, por ejemplo, en España y en Europa en general.

En los últimos años, la situación de deterioro económico-social que caracteriza a una proporción importante de la región, unida a la pérdida de prestigio y apoyo de las instituciones de la democracia y sus élites, ha llevado a sucesivas crisis de los estados latinoamericanos. Las instituciones de América latina son frágiles y débiles, y la consolidación que parecía una meta alcanzada, hoy vuelve a resentirse con la decepcionante gestión pública.

Basado en esta constatación, lo que parece estarse cuestionando son los resultados, lo que se expresa en baja satisfacción de los ciudadanos por el funcionamiento y resultados de los gobiernos e instituciones democráticas. Si bien es cierto que la democracia logró desplazar el fantasma del autoritarismo en la región, en los últimos años aparece debilitada por la crisis de la política. Pero la mayor debilidad remite a los pobres y desiguales resultados. Lo que comienza a cuestionarse es la incapacidad de los gobiernos y de su competencia técnica y política para procesar problemas cada vez más complejos.

De este modo, la evidencia parece estar mostrando que la complejidad y conflictividad que suscitan los problemas públicos no dejan espacio para seguir gobernando sólo con la intuición y el azar. Las actividades decisionales serían más bien el resultado de un proceso complejo de formulación y ejecución de decisiones que afectan los asuntos públicos.

Es en este contexto donde los sistemas de gobierno sólo sustentados en principios de mayoría no han producido resultados satisfactorios. El problema, como señala Aguilar (2013), se desplazaría desde el sujeto/institución de gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernanza, que incluye como componentes esenciales las instituciones públicas, las finanzas públicas, el análisis de las políticas públicas, la administración pública y las prácticas políticas de relación del Ejecutivo con los poderes públicos y los sectores ciudadanos.

Tanto o más importante que el contenido de las políticas sería el proceso a través del cual éstas se discuten, diseñan, aprueban e implementan (Stein et al., 2006).

La tradicional concepción limitada y muchas veces lineal acerca del proceso de gobernar ha llevado a diseñar políticas en abstracto, como si se tratara solamente de un ejercicio intelectual, y a olvidar que la determinación acerca de la relevancia y el interés público de un problema, y su consecuente inclusión en el campo de las políticas, es el resultado de un proceso complejo en el que entran en competencia diversas representaciones e intereses.

Se hace necesario adoptar una perspectiva mucho más amplia de la hechura de las políticas, que dé cuenta del carácter dinámico y conflictivo del proceso mediante el cual se configura una acción pública frente a una situación social que se pretende transformar. De allí que conocer y analizar la dinámica política de dicho proceso, el marco de incentivos y restricciones, así como también la identificación de los actores y sus intereses recíprocos en juego, se vuelven factores clave en el proceso de formación de las políticas. En la práctica, en la formulación de las políticas interviene una gran variedad de actores (políticos profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas. Así, los policy makers deberán orientar su trabajo no solo en el contenido de la política, sino también en el proceso.