El texto anterior argumentó que los impuestos son políticos: su diseño encripta principios normativos –por ejemplo, en relación a la eficiencia, equidad, y democracia- y su implementación puede afectar considerablemente la estructura social. En una sociedad democrática, el sistema tributario debe dar cuenta de los acuerdos del pacto social.

Así, en el marco de una discusión constituyente sobre un nuevo contrato social, los debates sobre el sistema tributario serán centrales.

Esta segunda parte busca aportar insumos para esta discusión.

Nos centraremos en el análisis de la desigualdad. Veremos que los niveles de desigualdad en Chile son alarmantes: los distintos indicadores disponibles nos ponen entre los países más desiguales del mundo. Luego analizaremos distintos tipos de impuesto para ilustrar con ejemplos concretos cómo distintos diseños tributarios reflejan en su diseño distintos principios normativos.

Se concluirá que el sistema tributario Chileno responde a un pacto social -impuesto, no acordado- que le asigna un rol acotado al Estado tanto en la recaudación como en la corrección de las desigualdades del mercado. En ese sentido, los altos niveles de desigualdad en Chile no son consecuencia inevitable de la economía internacional. El sistema tributario ha cumplido un rol importante en llevarnos a donde estamos.

El principal mensaje es que la desigualdad es, a fin de cuentas, una decisión política.

MEDICIÓN DE LA DESIGUALDAD
En general, medir y comparar distribuciones de ingreso es un ejercicio difícil, pues requiere resumir los ingresos de todos los individuos en un solo indicador. Por eso existen distintas maneras de medir desigualdad, todas complementarias entre sí.[1]

El coeficiente de Gini

Una de las medidas más utilizadas en la discusión pública es el coeficiente de Gini. Sin entrar en los detalles de su cálculo, hay que saber que éste toma valores entre 0 y 1, y que un mayor Gini implica una distribución de ingresos más desigual. En los casos extremos, 0 implica que todos los individuos tienen los mismos ingresos, y 1 que sólo una persona recibe todos los ingresos.

El índice de Gini para Chile, después de impuestos y transferencias, es 0,47. Este número nos sitúa en el lugar 24 en términos de desigualdad sobre el total de 159 países con datos disponibles, y nos corona como el país más desigual de la OCDE.

Estos datos informan sobre la alarmante desigualdad de ingresos en Chile. Sin embargo, no son suficientes para entender el problema en su globalidad y pueden inducir a conclusiones erróneas.

El motivo es que el Gini reportado periódicamente por los organismos internacionales no captura correctamente los ingresos de los individuos de más altos ingresos. Estos indicadores se basan exclusivamente en datos provenientes de encuestas de hogares (en el caso chileno, la encuesta CASEN), que no son representativas para los percentiles de más altos ingresos (es decir, muy rara vez una persona de altos ingresos aparece encuestada en la CASEN). Además, las personas de altos ingresos que sí son encuestadas, subreportan sus ingresos, ya sea porque no los conocen con exactitud o porque no desean hacerlos públicos.

Esto es problemático para el análisis de la desigualdad por dos motivos. Primero, los percentiles de mayores ingresos concentran una parte sustantiva de los ingresos. Por ejemplo, como detallamos más abajo, en Chile el 10% más rico se apropia de más de la mitad de los ingresos totales. En consecuencia, medir incorrectamente los ingresos del decil más rico, implica medir incorrectamente más de la mitad de los ingresos del país.[2] Segundo, porque está documentado que las diferencias en desigualdad entre países están explicadas principalmente por diferencias en el porcentaje del ingreso que se apropian los tramos más altos a costa de los tramos bajos, no por lo que pasa al medio de la distribución (ver aquí).

Una manera de incorporar los ingresos reales de los individuos más ricos al cálculo del Gini es usar registros tributarios para complementar las encuestas de hogares (para una discusión, ver aquí). Estos datos permiten calcular de manera más precisa los ingresos reales de los individuos más ricos.[3]

El Banco Mundial, en un reporte que analizó los efectos de la reforma tributaria Chilena del 2014, realizó estimaciones de Gini usando datos administrativos de declaraciones de impuesto para ajustar los ingresos de los tramos altos. El coeficiente de Gini antes de impuestos y transferencias basado exclusivamente en la encuesta CASEN era 0,5. Pero al ajustar los ingresos de los tramos altos usando datos administrativos el indicador aumentó a 0,59. Más aún, al incluir los ingresos que no se habían retirado de las empresas el Gini aumentó a 0,68.[4]

En otras palabras, el Gini corregido da cuenta de una realidad aún más desigual de la que la simple comparación internacional sugiere.

'Top income shares'

Para complementar el análisis basado en el Gini, una forma menos abstracta y más intuitiva de medir la desigualdad consiste en calcular la porción del ingreso total del país que concentran diferentes grupos de la población. Por ejemplo, la porción del ingreso nacional que se apropian el 1% y el 10% más ricos dan cuenta de qué tan concentrados están los ingresos.

Para Chile, existen diferentes estimaciones de la porción de los ingresos que se lleva el 1% más rico, que varían dependiendo de los datos disponibles, supuestos metodológicos, y correcciones hechas por evasión y elusión. El estudio de Flores, Sanhueza, Atria y Mayer encuentra una concentración en torno al 24% usando datos tabulados. Fairfield y Jorrat usan microdatos administrativos de 2005 al 2010 y, ajustando por evasión y elusión, encuentran cifras en torno al 33%. El estudio del Banco Mundial que citamos previamente calcula un 33% para el 2013. Todos los estudios son relativamente consistentes y sugieren que los individuos en el 1% más rico reciben entre un cuarto y un tercio del ingreso nacional.

Si bien estos indicadores aún no alcanzan la relevancia que tiene el coeficiente de Gini en el debate público, en parte porque su disponibilidad es más reciente, hoy son el estándar en el debate académico sobre desigualdad. En un esfuerzo inédito por acercar la evidencia científica al debate público, un grupo de investigadores crearon una base de datos de acceso abierto que permite un análisis más sistemático de la desigualdad a nivel global.

Usando esta información podemos evaluar cómo se sitúa Chile en el panorama internacional. El escenario más optimista de acuerdo a las estimaciones para Chile, nos deja como el país más desigual entre países ricos y como el sexto más desigual a nivel global. Los resultados del Banco Mundial nos coronarían como el país más desigual del planeta.

Estos datos también son útiles para estudiar cómo la desigualdad ha evolucionado en el tiempo. Esto es importante para nuestro país, porque muchos analistas han argumentado, equivocadamente, que la desigualdad ha disminuido significativamente en los últimos 30 años.

El argumento se basa en que el índice de Gini ha caído a lo largo del tiempo. Sin embargo, éste indicador se basa exclusivamente en datos de la CASEN, que, como discutimos más arriba, no capturan los ingresos de los tramos de altos ingresos. La única serie de tiempo basada en datos tributarios (y que es una estimación conservadora porque no corrige por elusión ni evasión) muestra que la concentración del ingreso del 1% y del 10% más rico no ha caído.[5] Tanto en 1990 como en 2015, el 1% recibía cerca de un cuarto de los ingresos del país. Por su parte, el 10% más rico concentraba el 54% de los ingresos tanto en 2004 (primera fecha para la que se tiene registro) como en 2015.

EFECTOS DE LOS IMPUESTOS SOBRE LA IGUALDAD
La desigualdad en Chile está entre las más altas del planeta y no ha disminuido en el tiempo. ¿Cómo podemos explicar este fenómeno?

Las medidas de concentración de ingresos del top 1% y top 10% referidas más arriba se refieren a los ingresos antes de impuestos y transferencias. Esto es, se refieren a la desigualdad de los ingresos del mercado. La pregunta que sigue es, entonces, cuánto afecta la intervención del gobierno a través de los impuestos que recolecta y las transferencias que realiza a la distribución final del ingreso.[6]

Para esta discusión será útil definir qué significa que la intervención del gobierno sea progresiva o regresiva. Diremos que una política es progresiva si es que ésta mejora la distribución de ingresos, es decir, si los impuestos y transferencias conllevan a distribuciones más igualitarias que las que se observan en el mercado. Por el contrario, una política que empeora la distribución del ingreso se define como regresiva.

¿Cuán progresivo es el sistema tributario Chileno?

Una manera de responder esta pregunta es comparar el Gini antes y después de impuestos y transferencias. La evidencia muestra que antes de impuestos y transferencias el Gini en Chile es 0,5, mientras que después de la intervención del gobierno cae apenas a 0,47. Esto contrasta con el resto de los países en donde el gobierno juega un rol sustantivo en la distribución de los ingresos: en un país promedio de la OCDE, el Gini cae 15 puntos tras la intervención del sistema tributario, 5 veces más que en Chile.[7]

¿Por qué la intervención del Estado chileno sobre la desigualdad es casi nula? Algunos columnistas han especulado que esto se debe a la ineficiencia del Estado en las transferencias. Uno podría argumentar, en cambio, que las transferencias son progresivas, pero la manera de recaudar es regresiva, haciendo, por lo tanto, neutro el sistema en su conjunto.

Afortunadamente, evidencia reciente provista por Bernardo Candia y Eduardo Engel nos permite responder esta pregunta. Los autores muestran que el coeficiente de Gini de mercado calculado con los datos de la encuesta CASEN y registros tributarios es 0,59. Al incluir impuestos y transferencias, el Gini cae a 0,52. Consistente con lo reportado por la OCDE, encuentran que en su conjunto la acción del gobierno es levemente progresiva.[8] El estudio muestra, además, que el sistema tributario es levemente regresivo y el sistema de transferencias es progresivo, especialmente debido a las transferencias en salud y educación. Así, el diseño mismo del sistema tributario explicaría por qué la desigualdad antes y después de impuestos y transferencias es particularmente acotada en el caso chileno.

DESENGRANANDO EL SISTEMA TRIBUTARIO
Hasta este momento nos hemos referido a la progresividad o regresividad de los sistemas tributarios, pero no hemos hablado con mayor detalle de sus componentes. Lo cierto es que los sistemas tributarios se componen de múltiples tipos de impuestos, todos ellos con diferentes ventajas y limitaciones.

El desafío concreto es entonces elegir la combinación de instrumentos que sea coherente con los principios acordados en el pacto social. ¿Qué opciones tenemos? En lo que sigue discutiremos brevemente distintos tipos de impuestos y veremos que la regresividad del sistema tributario Chileno no es casual: es consecuencia misma de su diseño.

Impuestos al consumo

Una primera opción son los impuestos a los bienes de consumo, como por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Este es un impuesto donde todos los individuos, independiente de sus ingresos, pagan el mismo porcentaje por cada compra que realizan. En Chile la tasa es 19% del monto consumido y aplica a (casi) todos los bienes y algunos servicios.

El IVA que se aplica en Chile es un impuesto eficiente dado que es relativamente fácil de recaudar y no distorsiona las decisiones de compra entre diferentes bienes (ya que en Chile se le aplica la misma tasa a todos los bienes). Además una tasa homogénea minimiza las posibilidades de evasión y elusión.[9]

Sin embargo, el IVA es un impuesto regresivo. Muy regresivo.

Las personas de mayores ingresos ahorran más, y por lo tanto el consumo representa una menor proporción de sus ingresos comparado con las personas de menores ingresos. Por ende, a mayor ingreso, menor es la proporción del ingreso que se paga en IVA. Esto es, por definición, regresivo.

Para ilustrar el punto, pensemos en el caso de los alimentos. Las familias de menores ingresos destinan una mayor porción de sus ingresos a la alimentación. Así, el IVA a los alimentos es un impuesto regresivo, ya que estas familias pagan una mayor proporción de su ingreso en esos impuestos.

Uno podría pensar que si el IVA se aplica en proporciones distintas a los bienes que son consumidos de manera distinta por individuos de distintos niveles de ingresos, puede transformarse en un impuesto progresivo. Pensemos, por ejemplo, en que el IVA a los remedios y a los alimentos se reduce a 0%, mientras que el IVA a los autos de lujo y a los yates se incrementa a 50%. Este sería un impuesto progresivo, puesto que asumiendo que hogares de mayores ingresos gastan una mayor proporción de su ingreso en autos de lujo y yates, entonces estos pagarían una mayor proporción de su ingreso en impuestos. Este argumento, si bien es intuitivo y aplica en ciertos casos, ofrece ciertas dificultades: (1) sistemas con IVA diferenciado por producto complejizan el sistema, dificultando su fiscalización y, en consecuencia, abren espacios de evasión y elusión, mermando así su eficiencia en la recaudación, y (2) si es que la única razón por la que la gente de mayores ingresos consume más yates y autos de lujo es justamente por tiene mayores ingresos, entonces la teoría económica sugiere que la redistribución será más eficaz si se hace a través de impuestos al ingreso.

Es por eso que, en general, la visión compartida es que los impuestos al consumo son eficientes para efectos de recaudación, pero son regresivos.

Por eso, generalmente, éstos representan porcentajes acotados de la recaudación agregada. Por ejemplo, en el año 2016, entre los países de la OCDE, el IVA y otros impuestos al consumo representaron en promedio un 32,7% de la recaudación. En Chile, estos mismos impuestos representaron el 54,6%, por lejos la proporción mayor entre los más de 30 países que componen el grupo (en segundo lugar aparece Turquía con 43,6%). No sorprende, entonces, que el sistema en tributario en su conjunto sea regresivo.

Impuestos al ingreso

Otro impuesto importante es el impuesto al ingreso. En simple, éste consiste en que las personas paguen todos los años una proporción determinada de sus ingresos. Considerando que los ingresos totales provienen de distintas fuentes con distintas particularidades (trabajo, empresas, mercado financiero, etc.), su diseño es complejo y varía mucho entre países.

En el papel, este impuesto es generalmente progresivo pues la tasa de impuesto promedio (los impuestos pagados sobre el total de ingresos) suele aumentar con el nivel de ingresos: personas de mayores ingresos pagan proporcionalmente más que las de menores ingresos. Decimos en el papel porque en la práctica, dependiendo de cómo se diseñen estos impuestos, individuos de altos ingresos podrían evadir o eludir sus obligaciones tributarias y terminar pagando proporciones menores de impuestos. Esto conlleva a que, en sistemas donde la evasión y elusión son prácticas recurrentes, y en donde los órganos encargados de supervisar y sancionar no tienen las potestades necesarias para hacer cumplir la ley, en los hechos los más ricos pagan menos en impuestos que los otros tramos de la distribución.

En general, la progresividad nominal del impuesto al ingreso se implementa mediante tramos.[10] En Chile, los ingresos menores a cierto límite (equivalente a 650 mil pesos mensuales) no pagan impuestos. Luego, los ingresos por sobre ese límite pagan un impuesto hasta un segundo límite, y así sucesivamente a través de varios tramos. Los impuestos asociados a cada uno de los tramos se conocen como tasas marginales de impuesto al ingreso. En Chile existen 7 tramos y la tasa del tramo más alto es 35%.[11]

La literatura académica sugiere que los impuestos óptimos al ingreso de los individuos en la parte más alta de la distribución deberían ser altos (estimaciones sugieren que podrían llegar a 73%, e incluso sobre el 80% si existe apropiación de rentas no productivas).

Estos cálculos balancean los potenciales efectos negativos sobre la eficiencia y positivos sobre la redistribución que tienen este tipo de impuestos.

El primer efecto consiste en que un incremento de los impuestos al ingreso puede inducir a las personas a trabajar menos, lo que sería económicamente ineficiente y además reduciría la recaudación. Sin embargo, la evidencia empírica concluye que estos desincentivos son bajos.[12] El segundo efecto se refiere al incremento en el bienestar total que proviene de transferir recursos de una familia rica a una pobre. Por ejemplo, 100 mil pesos adicionales para un hogar que se sostiene con el salario mínimo son significativos, mientras que para un hogar de altos ingresos son poco relevantes. El impuesto óptimo balancea estos dos efectos y, para sorpresa de muchos, aun considerando sus potenciales efectos distorsionadores, la literatura ha concluido que debe ser bastante altos.

Por cierto, estos cálculos se basan en premisas normativas que exigen definir cuánto se pondera el bienestar de cada individuo de acuerdo a su nivel de ingresos. Los esquemas óptimos se caracterizan por tasas más altas cuando los contratos sociales favorecen en mayor medida la redistribución.

En Chile, si consideramos las contribuciones para la seguridad social como parte de los impuestos al ingreso, este grupo de impuestos representa un 36,9% de la recaudación total del año 2016. El promedio de la OCDE para el mismo periodo fue de un 59%.[13] Por lo tanto, el sistema tributario chileno no solo recauda poco en términos comparados, sino que además le da mucha importancia a los impuestos al consumo y una menor importancia relativa a los impuestos al ingreso. Además, existen razones para pensar que la progresividad nominal del impuesto al ingreso está mermada por una masiva práctica de elusión tributaria por parte de los grupos más ricos (ver aquí y aquí).

Impuestos al patrimonio

Un tercer tipo de tributo son los impuestos al patrimonio. En simple, estos son impuestos que se cobran sobre activos, como por ejemplo activos financieros o propiedades. A diferencia de los impuestos al ingreso que se calculan en base a flujos (es decir, a cuánto se gana en un año), estos impuestos se calculan en base a stock (es decir, a la cantidad acumulada a través de los años). Dentro de esta categoría encontramos, por ejemplo, las contribuciones, el impuesto a la herencia y el impuesto a la riqueza.

El más exhaustivo de estos impuestos es el impuesto a la riqueza, el cual se paga sobre el total del valor del patrimonio de un individuo. El foco del impuesto a la riqueza son solo los mayores patrimonios, por lo que en general su diseño exime a la mayor parte de la población de este impuesto. Usualmente, solo están afectos los 'los súper ricos' del país.

A nivel comparado, la aplicación de estos impuestos ha sido controversial, y por ende suelen representar porciones bajas de la recaudación total. Uno de los argumentos que usualmente se utilizan en su contra es que son muy difíciles de aplicar, principalmente por dos razones: (1) sería, en algunos casos, difícil de calcular el valor del patrimonio, porque algunos activos no se transan en mercados competitivos y por ende, salvo que se vendan, es difícil atribuirles valor[14], y (2) el impuesto sería fácil de evadir, en especial lo que refiere a riqueza financiera (por ejemplo, mediante el traslado de los activos financieros a mercados internacionales que el SII no podría fiscalizar).

Sin embargo, éste ha sido un impuesto que ha retomado relevancia en el debate público y académico en los últimos años. La razón de esto es que la riqueza está distribuida de manera mucho más desigual que el ingreso. La evidencia para Estados Unidos sugiere que el 0.1% más rico es dueño de más del 20% de la riqueza total, mientras que el 50% más pobre prácticamente no posee riqueza.[15] Para Chile no existen estudios rigurosos al respecto, pero lo poco que se sabe sugiere que la realidad es igualmente desesperanzadora: 140 chilenos concentrarían alrededor del 20% de la riqueza total del país.

Además, la riqueza tiene la característica que suele transmitirse intergeneracionalmente, por lo que esta alta concentración de riqueza contradice principios de igualdad de oportunidades dentro de cada generación.[16] Coherente con el análisis de la primera columna, es evidente el riesgo que estos niveles de concentración suponen para el ejercicio democrático. Es por eso que algunos países han implementado impuestos a la herencia como un tipo de impuesto al patrimonio (ver aquí para una discusión al respecto). La literatura académica sugiere que las tasas óptimas a la herencia podrían ser bastante altas (del orden del 50%-60%).

Es con esa motivación que se ha reactivado el interés político y académico por el impuesto a la riqueza total (también conocido en Chile como el impuesto a los 'súper ricos').[17] Hoy la evidencia académica es más optimista que antes respecto a la aplicación de estos impuestos en términos de factibilidad e impacto esperado (ver aquí). Evidencia reciente en Colombia sugiere que incluso en países con instituciones fiscalizadoras más débiles que las de un país desarrollado, estos impuestos pueden ser ejecutados de manera efectiva.

¿Cómo son los impuestos al patrimonio en Chile? Existen, en la actualidad, impuestos a la herencia y el pago de contribuciones. El primero tiene tasas progresivas que llegan hasta un 25%. Los segundos son impuestos por la propiedad de viviendas. Sin embargo, estos impuestos representan una porción muy menor de la recaudación total y, en particular al impuesto a la herencia, su diseño no permite una implementación eficiente. Así, se puede decir que, en términos generales, los impuestos patrimoniales no son relevantes en Chile, tanto en términos de recaudación, como en progresividad o cuidado de la democracia.

Un sistema tributario que se toma en serio la desigualdad y la protección de la democracia debe considerar el mérito de los impuestos al patrimonio, en particular a la herencia y a la riqueza. La revitalización de la discusión académica al respecto sugiere que la idea merece ser, al menos, discutida seriamente.

RECAPITULANDO: LA DESIGUALDAD ES UNA DECISIÓN POLÍTICA
Hemos visto que, en términos de recaudación de impuestos, el tamaño del Estado en Chile es pequeño y que los ingresos fiscales que recauda provienen mayoritariamente de impuestos al consumo. A lo anterior se suma que los impuestos al ingreso, además de tener una relevancia secundaria, abren espacios para elusión y evasión, haciendo que la progresividad nominal se vea seriamente mermada.[18] Además, los impuestos al patrimonio prácticamente no existen.

Así, el sistema chileno recauda y redistribuye poco. Es un sistema que refleja un pacto social que no le otorga tareas sustantivas al Estado ni un valor preponderante a la igualdad. La crisis del 18/O exige un nuevo sistema tributario: uno que recaude más, y que lo haga de una manera más justa.

Parte del debate público, sin embargo, argumenta que la desigualdad es un producto inevitable del libre mercado, el desarrollo tecnológico, y de la globalización. Se dice (o al menos se asume) que no hay nada que los países puedan hacer para domar las fuerzas del mercado y que cualquier intento de regular el grado de desigualdad tendrá efectos negativos ineludibles sobre el crecimiento económico. Así, lo que hoy se observa en los datos sería una consecuencia inevitable de los tiempos modernos.

Nuestra visión es la opuesta. La razón por la que la desigualdad es alta no es la globalización per se. Por el contrario, es el diseño institucional y las políticas públicas los que han permitido que eso ocurra. En otras palabras, son decisiones políticas las que han transformado la globalización en desigualdad. Decisiones políticas distintas hubiesen llevado a distintos resultados.

Un buen caso de estudio para ilustrar este punto es Estados Unidos. En la década del 50, Estados Unidos tenía indicadores de desigualdad similares a países europeos y Australia: el 1% más rico concentraba cerca del 10% del ingreso nacional. Hoy Europa Occidental y Australia tienen niveles similares, pero en Estados Unidos la desigualdad ha aumentado a pasos de gigante, a pesar de que la exposición a las dinámicas económicas internacionales ha sido la misma.

La razón es que gran parte de la población estadounidense ha sido excluida del crecimiento económico por las políticas implementadas. Si bien el crecimiento promedio en Estados Unidos entre 1980 y 2014 fue 1.5%, los ingresos de los individuos pertenecientes al 0.1% más rico se multiplicaron por 300, mientras que los ingresos de las personas en 50% inferior se estancaron en sus niveles iniciales. El resultado: la porción de los ingresos que se apropia el 50% inferior cayó del 21% al 11%, mientras que los ingresos del 1% pasaron de representar el 10% del ingreso nacional al 20%. El 1% más rico creció a costa de la apropiación de los ingresos del 50% más pobre.

Existen múltiples razones que explican el aumento sostenido de la desigualdad en Estados Unidos, todas ellas decisiones de política. En estos textos hemos extensamente discutido el rol de los impuestos en esta tendencia, pero el problema es más complejo. La caída en la progresividad de los impuestos a los más ricos es sin duda una de las explicaciones. Otras causas son el estancamiento del salario mínimo, el debilitamiento de los sindicatos, la falta de competencia, y la falta de regulación financiera, entre otros. Cualquiera sea la explicación, lo relevante es ver que la consecuencia fue una decisión política, no una tendencia inevitable.

Un análisis similar aplica a la realidad chilena. Observamos un país en crisis, con un nivel de desigualdad que se ha estancado en niveles altísimos. Transitar hacia una sociedad distinta es posible; es, a fin de cuentas, una decisión política.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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