La Constitución vigente determina en su Artículo 67° que el proyecto de Ley de Presupuestos de cada año es presentado por el Presidente al Congreso. Y este solo puede reducir gastos a lo propuesto por el Ejecutivo. Además, de no despacharse la Ley de Presupuestos en sesenta días desde que el Congreso recibe la propuesta presidencial, rige esta última (ver recuadro).

1 ¿DE CUÁNDO DATA?
'Muchas de las normas vienen desde la Constitución de 1833 e incluso de textos anteriores', indica Sebastián Soto, abogado constitucionalista y académico UC. Pero advierte que fue la Constitución de 1925 la que configuró la Ley de Presupuestos como la conocemos hoy, 'reuniendo en una sola ley periódica la antigua Ley de Contribuciones -que determinaba los ingresos-, con la ley que autorizaba los gastos'. El actual texto de 1980 'hizo algunas modificaciones en esta materia, pero lo sustancial viene de 1925', dice.

Emilio Oñate, decano de Derecho de la Universidad Central y designado a la Mesa Técnica Constitucional por el Partido Radical, añade que esta medida se enmarcó en el rediseño institucional motivado por la visita de la Misión Kemmerer, que derivó, entre otras cosas, en la creación del Banco Central, la SBIF y la Contraloría.

Hasta entonces, 'la inexistencia de una regla razonable bajo la Constitución de 1833 en materia presupuestaria llevó a la Guerra Civil de 1891 en el gobierno de Balmaceda', indica Luis Cordero, abogado constitucionalista y miembro del directorio de Espacio Público. 'Eso explica que la Constitución de 1925 fuera extremadamente cautelosa en establecer reglas claras y exhaustiva en materia de presupuesto, identificando claramente la iniciativa, el rol del Congreso, el tiempo y los criterios que la regulan', agrega.

'Recordemos que la no aprobación de la Ley de Presupuestos por el Congreso el año 1890 desata la guerra civil a comienzos del 1891. En ese entonces no estaba estipulado qué pasaba cuando el Congreso se negaba a aprobar el Presupuesto para el año siguiente', añade Bettina Horst, subdirectora de políticas públicas de Libertad y Desarrollo. 'En 1890, bajo un convulsionado clima político y social, el Congreso decide no aprobar la Ley de Presupuestos, cuestionando los gastos previstos para los programas de obras públicas y la iniciativa balmacedista para nacionalizar las oficinas salitreras', complementa Emilio Oñate.

'Me atrevo a decir que el conflicto sobre la Ley de Presupuestos de 1890 marcó a fuego nuestra historia, y de algún modo ha servido de justificación histórica y política del derecho presupuestario marcadamente hiperpresidencialista vigente hoy. El artículo 67° es fiel reflejo de esta tradición constitucional del siglo XX', indica Francisco Zúñiga, profesor de Derecho Constitucional en la U. de Chile y cercano al Partido Socialista.

Luis Cordero añade que reformas constitucionales en 1943 y 1970 'reforzaron la idea de que el Presidente fuese el responsable de la gestión presupuestaria, porque a él finalmente le correspondía la política económica del país'. Y la Constitución de 1980 recogió las normas que otorgaban preeminencia al Presidente de la República en materia presupuestaria.

2 ¿MODIFICARLO O DEJARLO?
Sebastián Soto cree que el Artículo 67° y la iniciativa exclusiva del Presidente en materias presupuestarias 'han sido importantes promotores de la disciplina fiscal y de un Congreso con poderes enfocados en el control más que en la adjudicación de recursos públicos'.

Bettina Horst estima que 'la disciplina fiscal ha sido una de las piedras angulares del desarrollo económico y social de Chile', ya que ha entregado estabilidad macroeconómica. 'Países sin una política fiscal responsable terminan por dinamitar la estabilidad económica', agrega.

3.¿CAMBIAR PLAZOS? ¿EL PROYECTO DEL PRESIDENTE SI NO HAY ACUERDO?
'Mantendría la fórmula', manifiesta Bettina Horst. En cambio, Emilio Oñate sugiere debatir modificaciones, como un cambio que lleve a un régimen semipresidencial. 'Asignar facultades al Congreso para que sobre ciertas y determinadas materias -previa verificación de un organismo o agencia autónoma e independiente del Ejecutivo- pueda tener iniciativa legislativa en algunas materias que generen gasto fiscal'.

Sebastián Soto estima que la fórmula establecida 'lleva décadas generando efectos positivos', por lo que deben mantenerse. Sí concede que es 'bastante excepcional en el mundo' la fórmula de que en caso de no despacharse el presupuesto por el Congreso, rija el proyecto del Presidente. 'Está bastante arraigada en nuestra tradición constitucional', por lo que la conservaría.

'La historia económica de nuestro país es el mejor argumento para mantener los principios que hoy están presentes en nuestra Constitución en materia de anclas fiscales', plantea Bettina Horst. Dice que la Ley de Presupuestos -a diferencia de las demás discusiones en el Congreso- rige un año, 'tiene vida finita' y no puede eternizarse su discusión. 'Todos los países cuentan con alguna fórmula que finalmente lleve a la política a que llegue a acuerdos', añade.

Luis Cordero propone que en lugar de regir la propuesta del Presidente -si no hay acuerdo al cumplirse el plazo establecido-, valga el presupuesto aprobado el año anterior, ya que es 'el último pacto democrático sobre el presupuesto' y sería una forma de contener la fuerza del Ejecutivo en la gestión del Presupuesto, entendiendo que ya tiene la iniciativa exclusiva.

Sebastián Soto cree que 'las modificaciones deben ir a fortalecer las potestades de deliberación y escrutinio del presupuesto por parte del Congreso, no a fortalecer su capacidad de asignar gasto público'. 'Las normas que le asignan al Presidente un rol preeminente en la Ley de Presupuestos deben conservarse. Están en sintonía con la necesidad de dotar de mando y dirección, de unidad y de racionalidad al manejo de las políticas económicas del país', estima Francisco Zúñiga.

4 ¿SE DEBE AGREGAR EFICIENCIA DEL GASTO?
'Lo que falta en nuestra Constitución es partir precisando principios presupuestarios: la orientación en impacto y evidencia; la pertinencia y flexibilidad; la eficiencia; la transparencia útil para los usuarios; y un máximo de participación ciudadana posible', estima Jeannette von Wolferdorff, presidenta de la Comisión del Gasto Público. También cree muy relevante debatir sobre el principio de la flexibilidad del gasto, 'que idealmente debería estar en la Constitución'. 'Es un imperativo que el Estado pueda reorientar recursos', añade.

'No incorporaría cambios a lo que establece la Constitución en esta materia', estima Bettina Horst, quien plantea que son otros los cuerpos legales que pudieran ser ajustados para evitar conductas que lleven a una pérdida de la disciplina fiscal. 'Por ejemplo, hoy si bien la Constitución plantea que el Congreso debe aprobar la estimación de ingresos junto al presupuesto de gasto, no cuenta con las herramientas para tener un análisis independiente del Ejecutivo. Resulta razonable entregar mayores atribuciones al Consejo Fiscal Autónomo para que este también se pronuncie sobre la estimación de ingresos', agrega. Temas como presupuesto en base cero ajustado, reasignaciones, mayor eficiencia y transparencia 'no son materias que debieran estar en la Constitución', enfatiza.

Para Sebastián Soto, si bien debe mejorarse la eficiencia del gasto, el control y la deliberación en el Congreso, advierte que no son temas que necesariamente deban quedar incorporados en la Constitución. Sí destaca una tendencia en las constituciones de otros países: 'La incorporación del principio de responsabilidad fiscal o de presupuestos balanceados', que ha sido adoptada en países de Europa e incluso de Latinoamérica, tras la crisis financiera de 2008.

Luis Cordero puntualiza ejemplos: adiciones de reglas que garanticen un presupuesto estructural equilibrado, que se incorporaron en la Constitución alemana en 2009, y en 2011, la de estabilidad presupuestaria, en la española.

5 ¿HAY NECESIDAD DE MAYOR EQUILIBRIO ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO?
Bettina Horst estima que 'en los pasillos del Congreso siempre se generan presiones y negociaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Ello es parte de la negociación política, sobre todo cuando el Presidente de la República no cuenta con mayoría en el Congreso'.

'No me parece que Chile deba hacer modificaciones en lo que se refiere a la distribución de competencias en materia presupuestaria entre el Ejecutivo y el Congreso', indica Sebastián Soto.

Luis Cordero estima que esta 'es una tensión permanente del proceso legislativo del Presupuesto', pero que la actual regulación 'deja en una posición desmejorada al Congreso desde el punto de vista técnico'. Esto porque el Ejecutivo 'dispone de toda la información y la capacidad de análisis de la misma'. Por eso, llama a 'reforzar técnicamente al Congreso con una oficina presupuestaria', lo que además de equilibrar la discusión permitiría 'que el Congreso internalice criterios de responsabilidad fiscal'.

Jeannette von Wolfersdorff estima que debería revisarse la exclusividad del Ejecutivo sobre la Ley de Presupuestos. 'Como ocurre en países menos presidencialistas, bajo ciertas condiciones, también el Congreso debería tener el derecho de proponer aumentos en la Ley de Presupuestos, o de realizar propuestas de leyes que implican aumentos de gastos o reducciones de ingresos'. Y plantea que, aunque no esté anclado en la Constitución, ve la necesidad de que el Congreso cuente con una Oficina de Análisis Presupuestario.

6 ¿QUÉ DICE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL?
'Los presupuestos públicos manifiestan una tensión permanente entre el Congreso y el Ejecutivo en todas las democracias del mundo', aclara Luis Cordero. Sebastián Soto añade que desde los setenta la tendencia mundial ha sido ir reduciendo el poder de los congresos para trasladarlo a los gobiernos y a los ministerios de Hacienda. Lo anterior, debido 'a una extendida convicción de que los parlamentos no son buenos promotores de la disciplina fiscal y que la presión legislativa casi siempre se dirige a aumentar el gasto público'. Asegura que los congresistas tenderían a preocuparse más 'del beneficio de sus electores', mientras el Ejecutivo 'tiene una mirada más amplia'.