Vivimos tiempos complejos en los cuales los problemas que enfrentamos desafían las soluciones tradicionales. La triple crisis ambiental, sanitaria y económica ha transformado problemas antiguos y ha generado nuevos, demandando soluciones distintas. Tras décadas de estar inmersos en un paradigma basado en la certeza del progreso, hoy volvemos a hablar del futuro como algo incierto.

Sin embargo, la incertidumbre no es algo nuevo. Hace décadas que los problemas públicos se han complejizado. Sus causas son cada vez más difíciles de identificar y definir y no existen respuestas ni soluciones claras para abordarlos. La seguridad ciudadana, la segregación urbana, la obesidad o el calentamiento global son todos problemas públicos que no cuentan con soluciones efectivas para enfrentarlos (Torfing & Triantafillo, 2016).

Problemas públicos complejos

Los problemas públicos complejos tienen definiciones elusivas y difícilmente unívocas, respecto de las cuales distintos actores tienen diversas interpretaciones; son dinámicos en el tiempo; presentan dificultades para identificar una solución clara y suelen estar anclados en realidades específicas, dificultando el escalamiento de las soluciones que se generen (Centro de Políticas Públicas UC, 2019). Este tipo de problemas comparten una característica común: generan incertidumbre.

De acuerdo a la clásica definición de Knight (1921), es fundamental diferenciar la incertidumbre del riesgo. Los riesgos son situaciones en las que no sabemos lo que pasará, pero podemos estimar las posibles distribuciones del resultado. En cambio, la incertidumbre refiere a situaciones donde no se cuenta con información respecto a cuáles son los resultados posibles. Cuando se enfrentan riesgos sabemos lo que puede pasar, aunque no tengamos certeza respecto de si sucederá o no. Con la incertidumbre, en cambio, no sabemos qué es lo que puede suceder ni cuándo sucederá.

La incertidumbre puede paralizar a una organización o desafiarla a actuar. En el caso de los gobiernos, tiende a complejizar la toma de decisiones, ya que para el sector público es difícil reconocer que no se tiene una solución disponible para el problema que se enfrenta. La incertidumbre inherente a los problemas complejos pone a prueba las metodologías y procedimientos que habitualmente se utilizan para diseñar servicios y programas públicos.

Con la profesionalización de la administración pública los estados han desarrollado mecanismos que ponen énfasis en el diseño de iniciativas validadas, enfocadas en la implementación estandarizada de actividades y metodologías. Se asume que los técnicos son capaces de proponer soluciones técnicas a los problemas o desafíos que se enfrentan y que la principal dificultad reside en enfrentar potenciales situaciones adversas, definidas como riesgos. Este enfoque se concentra en la estandarización, a través de manuales, protocolos y orientaciones, y en la mitigación de riesgos, a través de su identificación temprana y la incorporación de acciones para controlarlos.

Los problemas complejos tensionan esta forma de hacer, ya que generan desafíos para los cuales la evidencia disponible no tiene aún respuestas, las respuestas que existen son insuficientes o no han tenido los resultados esperados. Los métodos tradicionales parten del supuesto que el problema que enfrentamos hoy es similar a problemas que hemos enfrentado en el pasado y que soluciones anteriores sirven para resolver problemas futuros (Knight, 1921). En el caso de los problemas complejos e inciertos, este supuesto muchas veces no aplica.

Enfrentar la incertidumbre requiere un cambio de paradigma que aplica a cómo se gestionan las instituciones, tanto el mundo público como en el privado (Tan, 2020). Como lo plantea McGuinnes (2020), se requiere dejar de aferrarse a planes, métricas y reglas y ser capaz de convivir con la ansiedad de no saber ni estar en control, teniendo el coraje de seguir actuando creativa y productivamente. La incertidumbre exige ser abordada a través de la administración adaptativa de procesos no estandarizados (Head y Alford, 2015). En el ámbito de la innovación pública, se requiere de procesos y estructuras que le den soporte y aceleren las actividades innovadoras a lo largo de todo su ciclo (OECD, 2017b).

Proceso y resultado

El Manual de Oslo (OECD, 2018) define la innovación como un 'producto o proceso, nuevo o mejorado (o una combinación de los mismos), que difiere significativamente de los productos o procesos anteriores de la unidad y que ha sido puesto a disposición de los usuarios potenciales (producto) o puesto en uso por la unidad (proceso)'.

La innovación pública y la innovación social comparten una característica principal: crear valor social mediante una nueva respuesta a problemas o necesidades. Este valor social se materializa en beneficios creados o reducción de los costos para los más vulnerables o la sociedad en su conjunto, más allá de lo que se expresa en la actividad privada de mercado (Mulgan et al, 2007).

En el caso de la innovación en el ámbito público, la OECD (2015) enfatiza en tres características: a) novedad (debe incorporar nuevos enfoques en el contexto en que se ejecuta), b) implementación (debe materializar acciones, sin quedarse sólo en una idea) y, c) impacto (debe generar mejores resultados públicos en términos de eficiencia, efectividad y satisfacción de funcionarios y usuarios).

La innovación puede entenderse como proceso y resultado. Haciendo referencia a la innovación social, por ejemplo, el Stanford Social Innovation Review (2003) la define poniendo énfasis en lo primero: 'el proceso de inventar, asegurar apoyo e implementar novedosas soluciones a necesidades y problemas sociales'. En la misma publicación, Phills et. al (2008) ahondaron sobre la innovación como resultado definiéndola como 'una solución novedosa a un problema social que es más efectiva, eficiente, sostenible o justa que las soluciones preexistentes y para la cual el valor creado se acumula principalmente en favor de la sociedad en su conjunto, por sobre individuos particulares'.

En base a las definiciones anteriores, entendemos la innovación pública como el proceso y el resultado de diseñar e implementar soluciones novedosas a un problema o necesidad social que sean más efectivas, eficientes, sostenibles o justas que las soluciones preexistentes y para las cuales el valor creado se acumula principalmente en favor de la sociedad en su conjunto, por sobre individuos particulares. La innovación se materializa cuando la sociedad se apropia del proceso y el resultado, utilizándolos a su favor.

Esta definición busca poner énfasis tanto en el proceso como en el resultado (Seelos y Mair, 2016; Centre for Social Innovation, 2019; Westley y Antadze, 2010), es decir, en incentivar la creación de soluciones que resuelvan con éxito los problemas, pero a la vez permitir entender y registrar cómo se logró, para poder escalarlas en el tiempo (Phills et. al., 2008).

El foco en el resultado busca evaluar el valor transformador de una solución: primero, el impacto de la propuesta sobre la resolución del problema o necesidad; segundo, el número de personas beneficiadas; y tercero, la durabilidad de los efectos de esta solución en el tiempo (Lawrence et. al 2014).

El foco en el proceso busca evaluar la generación de aprendizaje. Si se evalúa la innovación sólo por su resultado externo se puede desestimar el impacto interno positivo que genera en términos de aprendizaje, aún en los casos en los que la innovación falla (Seelos y Mair, 2012).

Gestión de la incertidumbre

En base a lo expuesto, innovar en el ámbito público implica un proceso de investigación, diseño y testeo metódico, en el cual se involucra a todos los actores involucrados y se gestiona el aprendizaje de manera continua, para iterar y perfeccionar las soluciones, ajustándolas a las necesidades concretas de las personas y sus entornos.

Un método de innovación basado en la gestión de la incertidumbre tiene como primera etapa identificarla. Seelos y Mair (2016) identifican seis tipos de incertidumbre presentes en todo proceso de innovación social:

a) Incertidumbre sobre la definición del problema o necesidad: Primero se requiere identificar y definir correctamente el problema que se está tratando de resolver. ¿Comprendemos adecuadamente el problema o necesidad y los factores que lo causan? Ello puede implicar varias iteraciones y ciclos de aprendizaje para lograr un nivel de comprensión que permita diseñar una solución que aborde las causas (múltiples, profundas, diversas) del problema. Una comprensión insuficiente o errónea del problema y sus causas puede generar soluciones que parezcan innovadoras, pero que no sean efectivas.

b) Incertidumbre sobre la solución: Aun cuando se ha identificado el problema adecuadamente, existirán numerosas interrogantes que abordar para crear una solución efectiva y robusta. ¿El conjunto de acciones que planteamos representa una solución real al problema? La incertidumbre respecto de la solución reduce las posibilidades de convertir la idea en una innovación efectiva.

c) Incertidumbre sobre la identidad: La innovación puede llevar a la organización en una dirección que no se alinea con su cultura institucional o con su objetivo. Esto se puede dar por cercanía con las personas, por expertise técnico o por características propias del territorio y su organización social y comunitaria. ¿La solución propuesta se alinea con el propósito organizacional? Si no se alinea adecuadamente se reducirá la posibilidad de que el compromiso con la innovación sea lo suficientemente fuerte como para superar los contratiempos y persistir en el proceso de escalamiento.

d) Incertidumbre sobre la adopción: ¿Las personas de las comunidades objetivo aceptarán e implementarán la solución propuesta? Se debe reducir la incertidumbre respecto de los los distintos perfiles de usuarios, sus características y sobre cuáles son las mejores formas de comunicarse y trabajar en conjunto para que la solución se construya desde su experiencia y su realidad. No abordarlo reduce las posibilidades de que una solución, incluso una que 'aparentemente' funcione, se afiance entre los usuarios previstos.

e) Incertidumbre sobre la gestión: La implementación de una innovación depende de innumerables variables prácticas que deben ser gestionadas adecuadamente. Es necesario resolver cuál es la forma más eficiente de implementar la solución diseñada y las implicancias prácticas que esta tiene. Se incluyen aspectos como el tiempo de duración de las actividades y su orden, los costos asociados, los recursos humanos (perfil, reclutamiento, carga laboral, supervisión), necesidades de capacitación, coordinación y alianzas con otras instituciones, mecanismos de seguimiento y supervisión. ¿Existe la capacidad de ejecutar y supervisar los procesos de innovación de manera productiva? Una gestión improductiva reduce la posibilidad de implementar y dar soporte a una solución.

f) Incertidumbre sobre las consecuencias: Debemos analizar las consecuencias directas y las externalidades de la intervención sobre los usuarios y su entorno, tanto a las positivas como a las negativas. ¿Existe el riesgo de que la solución no produzca los efectos buscados o produzca efectos secundarios negativos? Es común que las soluciones implementadas tengan más consecuencias de las previstas en la etapa de diseño. Abordar esta incertidumbre permite potenciar los impactos positivos de la intervención y reducir la posibilidad de que la innovación genere un impacto social negativo a nivel agregado.

El proceso de la innovación basado en la gestión de la incertidumbre que se propone tiene como objetivo transformar la incertidumbre en conocimiento mediante la generación de aprendizaje durante el ciclo completo de investigación, diseño, testeo e implementación, para consolidar una solución pertinente al desafío que abordamos. Para lograrlo, se deben generar hipótesis respecto de cada ámbito y ponerlas a prueba a través de un proceso de testeo e iteración que permita generar, gestionar y sistematizar aprendizajes al respecto.

Metodología del LIP

Basado en la metodología del diseño de servicios, y específicamente en el Doble Diamante del Design Council (2007), el Laboratorio de Innovación Pública (LIP) de la Pontificia Universidad Católica de Chile desarrolló una metodología para implementar procesos de innovación pública centrados en los usuarios y sus entornos (LIP, 2017).

El proceso de diseño creado originalmente por el Design Council (2007) cuenta de dos diamantes, los que han sido ampliados por el LIP añadiendo un tercero, centrado en las etapas de pilotaje y escalamiento necesarias para transformar un diseño en política pública. El modelo propuesto es el Triple Diamante (ver Figura 1) que se estructura en seis etapas: Descubrir, Definir, Desarrollar, Entregar, Pilotear y Ajustar.

Cada diamante busca gestionar, a través de herramientas específicas, los distintos tipos de incertidumbre que emergen durante el diseño de soluciones a problemas públicos. El primer diamante aborda la incertidumbre a través de la investigación, el segundo a través del prototipado y el tercero a través del pilotaje. El aprendizaje generado en cada etapa es el mecanismo fundamental que guía el proceso (Mulgan, 2006).

Transitar los tres diamantes ayuda a generar aprendizaje respecto de los seis tipos de incertidumbre de manera transversal e implica estar atentos en todo momento a las hipótesis que se han formulado respecto de cada una de estas. No obstante lo anterior, cada diamante es especialmente útil para generar aprendizaje respecto de incertidumbres específicas.

Durante el primer diamante se pone particular énfasis en aprender respecto de la definición del problema o necesidad y la identidad. A lo largo del segundo diamante se vuelve fundamental aprender sobre la identidad, la solución y la adopción por parte de los usuarios. En el tercer diamante, el pilotaje permite aprender especialmente respecto de la gestión, la adopción y las consecuencias. La Figura 2 resume el comportamiento previsto en materia de aprendizaje a lo largo de los tres diamantes y sus seis etapas.