La instalación de la Convención Constitucional y el inicio de su tarea de proponer el texto de la nueva Constitución para Chile ha despertado un legítimo interés sobre las reglas que han de enmarcar su trabajo, sobre todo, porque la reforma constitucional de diciembre de 2019 incorporó un nuevo artículo 133 a la Carta, en uno de cuyos incisos se lee: 'La Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio'. En otras palabras, la Convención tendrá un primer desafío consistente en redactar sus propias reglas de funcionamiento, entre las cuales debieran contemplarse mecanismos de participación ciudadana que permitan a los diversos miembros de la sociedad civil allegar puntos de vista y antecedentes que los convencionales pudieran tener en cuenta al momento de redactar la propuesta.

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La idea de una participación ciudadana más intensa en los procesos constituyentes que se han llevado a cabo en diversas partes del mundo obedece, por una parte, a la deslegitimación progresiva de las élites políticas (Pisarello 2014, p. 108), […] y, por la otra, a momentos de intensa crisis política, social y económica que llevan a que el pueblo se reapropie del poder constituyente, precisamente, como consecuencia de la debacle del circuito institucional representativo (Bagni 2016, p. 150).

Por su parte, el involucramiento activo de la ciudadanía en los procesos de reforma o sustitución de la Carta Fundamental tiende a favorecer: i) Una mayor legitimidad de las constituciones y un mayor compromiso ciudadano en la implementación de sus disposiciones; ii) una revalorización de la transparencia para realizar un efectivo accountability ciudadano, y iii) la primacía del interés general por sobre los intereses particulares o de grupos.

La concreción de una democracia más auténtica donde las decisiones dejan de fundarse predominantemente en el modelo asimétrico liderado por el Estado, para ser reemplazado por otro modelo de carácter más horizontal y, por ende, más acorde a la gobernanza de nuestros días.

Para el PNUD (2015, p. 14), la participación ciudadana puede ser entendida como 'un proceso amplio que contempla el involucramiento en los asuntos públicos o colectivos a nivel comunitario o nacional, en los diversos niveles de gobierno y la sociedad en su conjunto'. En relación con los procesos constituyentes, en particular, este organismo alude a 'todas aquellas acciones, iniciativas y mecanismos a través de los cuales la ciudadanía interviene en el proceso de cambio constitucional'. Según el mismo PNUD (2021, p. 26), entre 1979 y 2018 se identifican 29 procesos en 27 países que incluyeron espacios de participación ciudadana en casos de reemplazos o reformas constitucionales, regulados y/o promovidos por gobiernos o instituciones públicas.

El análisis comparado ha identificado, al menos, cinco mecanismos a través de los cuales se concreta la participación ciudadana en los procesos constituyentes más recientes.

Los ciudadanos como iniciadores o convocantes

Este tipo de participación ciudadana tiene lugar en la etapa preliminar u originaria del proceso constituyente y se expresa en acciones o iniciativas como protestas callejeras, formación de movimientos sociales o campañas electorales, que instalan en la agenda nacional la necesidad del cambio constitucional. Si bien no suelen expresarse a través de los canales institucionales establecidos, lo que les resta carácter vinculante, la práctica ha demostrado que tienen importantes efectos políticos en cuanto gatillan los procesos de revisión constitucional.

En Chile, el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución del 15 de noviembre de 2019, que dio pie a la reforma constitucional de la Ley N° 21.200 y que ha posibilitado que esté próxima a instalarse una Convención Constitucional íntegramente elegida por la ciudadanía, invoca expresamente, entre las causas de esta salida institucional, la 'movilización de la ciudadanía' que se había apreciado con particular intensidad después del alza de las tarifas del Metro a partir del 18 de octubre de ese mismo año.

Participación de los ciudadanos

Chile, después del 25 de octubre de 2020, se une a aquellos Estados en los cuales se ha convocado a la ciudadanía a las urnas para que, a través de un referéndum, decida sobre las alternativas que se le presentan. El amplio apoyo a la opción 'Apruebo' una nueva Constitución y la preferencia por una Convención Constitucional integrada exclusivamente por miembros elegidos popularmente, ha abierto el camino para la elección de los convencionales constituyentes recientemente verificada, junto con la de alcaldes, concejales y gobernadores regionales (artículo 140, inciso final, de la Constitución).

Participación de los ciudadanos en la elección de los miembros que van a integrar el órgano destinado a elaborar una nueva Constitución […]

Mientras que los chilenos nos hemos pronunciado sobre las 155 personas que integrarán la Convención Constitucional […], no todos los países han tenido una experiencia exitosa en esta modalidad de participación ciudadana […].

En el caso de Marruecos, por ejemplo, la elaboración de la Constitución de 2011 ha sido destacada por la literatura como un ejemplo de constitucionalismo participativo (Bagni 2016, p. 137). Sin embargo, aunque el proceso constituyente tuvo su origen último en los movimientos sociales, la población marroquí no participó directamente en la conformación del órgano que habría de redactar la nueva Carta.

En Islandia, por su parte, en el año 2010, se convocó a elecciones para elegir a las 25 personas que conformarían la Asamblea Constitucional. Sin embargo, esta convocatoria registró un bajísimo porcentaje de participación electoral (37%), a lo que se añadió que la votación fue impugnada ante la Corte Suprema, lo que condujo finalmente a su nulidad. El gobierno islandés descartó, entonces, la creación de la Asamblea Constitucional y la sustituyó por un Consejo Constitucional.

Mecanismos consultivos o deliberativos

El análisis comparado muestra que pueden utilizarse diversas modalidades de participación de la ciudadanía, como mesas redondas de discusión de temas constitucionales, realización de asambleas territoriales o foros nacionales para discutir el texto constitucional, consultas ciudadanas y, también, la elaboración de informes y/u observaciones por parte de diferentes organizaciones de la sociedad civil, movimientos políticos e, incluso, instituciones gubernamentales, que son enviadas al órgano encargado de redactarlo.

Normalmente, estas opiniones ciudadanas no tienen efecto vinculante frente a la Asamblea o Convención Constitucional, lo que lleva a advertir sobre los efectos frustrantes o el desencanto que pueden producir estas formas de participación cuando, al menos, no existe una retroalimentación hacia quienes las presentaron.

Participación en la aprobación

El informe del PNUD del año 2015 considera que esta forma de participación ciudadana en los procesos constituyentes es un espacio de relevancia en la medida que constituye un mecanismo de control ciudadano (accountability) sobre aquellos a quienes se les otorgó el mandato de ejercer el poder constituyente. No obstante, considera que este tipo de participación 'no es sustitutivo de la deliberación pública que otros mecanismos pueden fomentar de mejor manera ya que no permite una incidencia en el contenido del texto constitucional' (PNUD, 2015, p. 17).

Roberto Gargarella (2020, p. 15) ha levantado una crítica importante sobre los denominados 'plebiscitos de salida' al sostener que 'tienden a someter a la población a una inaceptable ‘extorsión democrática''. Ello, en la medida que el votante solo puede aprobar el 'paquete cerrado' que se le propone, de forma que 'para aprobar aquello que más ansiaba, ese votante quedaba ‘extorsionado' a aceptar lo que más rechazaba'. En realidad, si el proceso de elaboración de la nueva Constitución logra ser realmente participativo, los riesgos descritos debieran aminorarse.

Como corolario de lo expresado y, al decir de Negretto (2015), hoy está claro que la participación de los ciudadanos en un proceso constituyente no se agota en la selección y conformación de un órgano representativo encargado de adoptar la nueva Constitución. Es posible pensar en otros mecanismos que tengan lugar antes de que se elabore el proyecto respectivo.

Como ha señalado la OCDE (Mlynarz, 2021), en contextos democráticos, el involucramiento activo de los ciudadanos robustece los procesos constituyentes, dotándolos de mayor legitimidad, transparencia y eficiencia. De allí que los mecanismos de participación que se establezcan en estos procesos debieran considerar estándares como la incidencia en el proceso de toma de decisiones; la inclusión y representatividad de actores e intereses; la transparencia y el acceso a la información; y la generación y colaboración de alianzas.

En este contexto, resulta necesario evitar que la Convención Constitucional sea 'capturada' por los partidos políticos que pueden trasladar, a su seno, las mismas interpretaciones hegemónicas de los intereses ciudadanos que fueron debilitando el modelo de democracia representativa […]. No se trata de negar el rol insustituible que cumplen los partidos políticos en democracia, sino que de admitir que existen otras formas en que los ciudadanos desean canalizar sus intereses y demandas sin caer en los extremos del clientelismo o de las conductas antisistémicas.

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Propuestas concretas

A continuación se incluyen algunas propuestas que podrían ser recogidas por la Convención Constitucional.

Mientras se elabora el Reglamento de la Convención Constitucional, convocar a un Foro Nacional de mil ciudadanos, escogidos por sorteo por el Servel, teniendo como base el padrón electoral vigente, para que indiquen los 15 contenidos temáticos imprescindibles que debieran incluirse en la nueva Constitución y su respectivo fundamento. El cuestionario respectivo debe ser lo suficientemente abierto para que los electores sorteados no se sientan presionados de ninguna manera. Las respuestas debieran ser hechas llegar por el Servel a la Convención una vez que esta se instale conforme a lo previsto en el artículo 133 de la Constitución. Esta idea sigue el modelo de Islandia donde se convocó a un foro similar previo a la instalación del Consejo Constitucional.

El resultado del cuestionario aludido precedentemente debiera ser procesado por la secretaría técnica de la Convención Constitucional en cuanto se constituya, y entregado a los convencionales constituyentes en un cuadro ordenado en base a las mayores preferencias temáticas. A dicho cuadro debe agregarse, en una columna comparativa, las coincidencias que surjan con los resultados del proceso de cabildos liderado por el Consejo Ciudadano de Observadores […] bajo el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet.

iii. Programar, a lo menos, una audiencia pública, en la capital de cada región del país, anunciada con la debida anticipación, para recoger necesidades e inquietudes relacionadas con la respectiva región. Dicha audiencia debe ser encabezada por los convencionales constituyentes que integren aquellas comisiones temáticas más relacionadas con la definición de la forma de Estado y las bases del presupuesto público en la nueva Constitución. […] En la gestación de la Constitución de Túnez, entre 2011 y 2014, se llevaron a cabo diálogos entre el Congreso Constitucional, organizaciones de la sociedad civil y participantes del mundo universitario, con apoyo de organismos internacionales como el PNUD, en 24 gobernaciones de ese país (PNUD 2021, p. 29).

iv. Programar audiencias públicas, una vez cada 15 días, para recibir a los grupos de interés o sectores de la sociedad civil que estimen necesario hacer valer su mirada sobre los contenidos de la nueva Constitución. En estas audiencias públicas deben encontrarse presentes, al menos, tres miembros de cada comisión interna de trabajo de la Convención Constitucional junto a los representantes de la secretaría técnica, quienes deberán ir dejando el registro correspondiente para distribuir la minuta a todos los convencionales constituyentes en forma posterior. Esta propuesta se basa en el modelo ya aludido del proceso constituyente desarrollado en Túnez, […], donde distintos comités de la Asamblea Nacional Constitucional se reunieron con representantes de la sociedad civil. En Ecuador, por su parte, en el proceso que dio origen a la Constitución de Montecristi (2008) se implementaron foros y mesas territoriales y se recibieron informes de la sociedad civil, creándose una Unidad de Participación Social para recoger, sistematizar y hacer llegar a cada mesa las propuestas de la ciudadanía (PNUD, 2021, p. 28).

v. Crear un espacio de difusión de la Convención Constitucional a través de una página web que siga lineamientos de transparencia activa y pasiva, así como en redes sociales con un doble objetivo: difundir aspectos de su trabajo (audiencias públicas, capítulos de la Constitución en debate, visitas de expertos) y recibir, al mismo tiempo, propuestas de redacción o ideas a ser consideradas […] cuyo destino también debe ser difundido (se estimó materia de ley, se derivó para consideración de una de las comisiones temáticas, etc.). Cabe tener en cuenta, en este caso, que para la reforma constitucional implementada en México en en 2016, la ciudadanía pudo hacer comentarios al borrador de la Constitución y publicar ensayos a través del sistema PubPub (una plataforma de publicación abierta similar a Google Docs). A su vez, los comentarios de los usuarios y las ediciones se registraron en un panel lateral con enlaces a la parte del texto referida. Otra pantalla registraba cada cambio, de modo que todos podían rastrear las sugerencias que se habían realizado al texto. Las personas también podían votar si aprobaban o rechazaban los comentarios que se iban haciendo (PNUD 2021, p. 29).

vi. Contar con un canal de TV —o aliarse con los canales de la Cámara de Diputados y/o del Senado— para difundir los debates del pleno de la Convención Constitucional, a menos que corresponda su reserva por alguna de las causales establecidas en el artículo 8° de la Constitución. En este sentido, seguimos nuevamente el modelo del proceso constituyente tunecino que contó con una difusión permanente de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente no sólo por la televisión, sino que también por las emisoras de radio, así como el proceso islandés que transmitió sus sesiones por redes sociales (PNUD 2021, pp. 28 y 29).