El politólogo argentino Gabriel Negretto, no niega que algunas disposiciones de la propuesta constitucional necesiten reformulaciones (en caso de que gane el Apruebo). Hay temas, reconoce, que podrían generar efectos complejos. Sin embargo, para este experto en política constitucional comparada, reforma electoral y diseño institucional, la propuesta da cuenta de cierto espíritu de época que la haría razonable.

Si bien este abogado, doctor en Ciencia Política en la U. de Columbia y académico de la UC, llegó al país en marzo de 2019, su vínculo con el debate constitucional chileno es de larga data. En 2015, trabajando para la organización intergubernamental «IDEA Internacional», estuvo examinando el proceso constituyente del gobierno de Michelle Bachelet.

Desde Buenos Aires, Negretto —que el jueves pasado participó en el seminario «Hablemos de la Constitución» de Espacio Público— señala que 'la propuesta constitucional limita la excesiva concentración de poder en el Ejecutivo, fortalece las mayorías legislativas, descentraliza territorialmente el poder, expande derechos sociales, y permite la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones colectivas'.

—En general, ¿qué opinión tienes del texto a plebiscitar?

—Creo que a diferencia de los argumentos que se escuchan hoy día en el debate público, que se enfocan en lo apropiado o inapropiado de tal o cual artículo, el primer juicio que hay que hacer sobre la propuesta constitucional es si responde o no a las razones históricas que hicieron necesario crear una nueva Constitución. Y en este sentido, mi opinión es que la propuesta responde a la coyuntura histórica de la cual surgió, pues recoge las demandas del estallido social y corrige las principales deficiencias que tanto expertos como la ciudadanía habían detectado en el orden constitucional anterior.

—Al interior de la izquierda se acepta que hay que realizar reformas al sistema político en caso de que gane el Apruebo. ¿Cómo lo ves?, ¿son cambios imprescindibles?

—La propuesta de Constitución contiene algunas ambigüedades que podrían dificultar su implementación. Sin embargo, esto no es atípico. Cualquier nueva Constitución, precisamente en aquellos aspectos en donde innova, presenta posibles problemas de interpretación que se van resolviendo con el tiempo, sea por prácticas, legislación, decisiones judiciales o, en el caso más extremo, enmiendas formales. No me parece que haya cambios imprescindibles, si por estos entendemos cambios urgentes sin los cuáles la nueva Constitución no podría entrar en vigencia, aunque sí hay temas que podrían generar conflictos, como por ejemplo los alcances del consentimiento indígena o la regulación del uso del agua. Pero no me parece que haya consenso entre los distintos grupos acerca de cuáles son los cambios que habría que introducir y eso dificulta generar una lista de reformas.

—Hay críticas con respecto a como quedó el sistema político. Hay quienes dicen que podría conducir a un régimen autoritario. Otros, señalan que lo propuesto podría generar problemas de ingobernabilidad, acrecentando el fraccionalismo que se vive en el Congreso. ¿Cómo lo analizas?

—No hay absolutamente nada en la propuesta de Constitución que pueda conducir a un régimen autoritario. Al contrario, se han reequilibrado los poderes, moderando las atribuciones del Presidente y fortaleciendo la legislatura, lo cual es un cambio deseable en un régimen democrático liberal. El escenario de ingobernabilidad es más probable porque se debilitó el poder presidencial, al mismo tiempo que no se tomó ninguna medida para limitar la fragmentación partidaria que afecta la distribución de fuerzas en la legislatura. De esta manera, se incrementó el poder del Congreso de Diputadas y Diputados, pero este poder será ejercido por mayorías que representarán a fracciones distintas de la oposición. Estas mayorías no tendrán la capacidad de tomar decisiones por sí mismas sin la participación del Presidente, pero sí podrán obstaculizar de manera sistemática la acción del Gobierno.

—¿Lo que se propone es un 'presidencialismo atenuado' o un 'presidencialismo recargado'? Constitucionalistas como Francisco Zúñiga (ligado al PS), dicen que 'la reelección consecutiva del Presidente es regresiva' y significaría un riesgo para el sistema político.

—En comparación con el sistema anterior y todavía vigente, lo que se propone es sin dudas un presidencialismo atenuado, pues el Presidente pierde importantes facultades legislativas, por ejemplo en materia de iniciativa exclusiva, urgencias y veto. Y no me parece correcto afirmar que la reelección consecutiva del Presidente sea una norma regresiva. En primer lugar, la reelección no fue incluida a pedido del Presidente en ejercicio ni se aplicará al actual Presidente, a diferencia de lo que ha ocurrido en la experiencia latinoamericana en esta materia. En segundo lugar, se establece una sola reelección consecutiva para un período corto de Gobierno, como son cuatro años, lo cual es compatible con la alternancia en el poder y coincide con normas similares en democracias establecidas, como la de EE.UU. En tercer lugar, para evitar que el Presidente en ejercicio tenga una excesiva ventaja cuando compite por su reelección, la propuesta establece que desde el día en que inscriba su candidatura no podrá ejecutar gasto que no sea de mera administración, ni realizar actividades públicas que conlleven propaganda a su campaña para la reelección.

—¿Te gustó como quedó la Cámara Territorial? Una de las críticas que más se escucha es que muchas leyes no irán a una segunda revisión, lo que produciría una deficiente discusión de políticas públicas.

—Creo que la Cámara de las Regiones quedó bien. La versión final aprobada corrige versiones anteriores y deja una segunda Cámara con un fuerte poder de veto en materia de leyes de acuerdo regional. También permite que revise proyectos de ley que no sean de acuerdo regional. Hubiese preferido que esta revisión funcione de manera regular y no sólo cuando la Cámara lo requiera, pues eso incrementaría la deliberación legislativa y contribuiría más al debate público. Pero en términos generales, considero adecuada esta forma de 'bicameralismo asimétrico moderado'.

—¿Crees que quedó bien distribuido el poder?

—Sí, creo que los cambios realizados van todos en la dirección correcta. Hay aspectos en particular con los que estoy en descuerdo, como que los legisladores se puedan reelegir consecutivamente por una sola vez o que se haya disminuido el poder de presentar leyes de urgencia por parte del Presidente, pero en líneas generales las reformas resuelven las deficiencias democráticas más importantes que tenía la Constitución del ‘80. Se pasa de un presidencialismo exacerbado a uno atenuado, se transita de un sistema con numerosas restricciones a las mayorías legislativas a uno más mayoritario; se cambia el bicameralismo simétrico por uno asimétrico moderado, se le quita a la Corte Constitucional la capacidad de controlar preventivamente la legislación, y se fortalecen las regiones.

'Se podrían haber acomodado las diferencias étnicas'

—¿Se deben introducir cambios al sistema de partidos y al régimen electoral?

—Sí. La gran ausencia de la propuesta son normas tendientes a mejorar la gobernabilidad limitando la creciente fragmentación partidaria en el país. En particular, lamento que no se haya aprobado la regla según la cual la elección de la Cámara de Diputadas y Diputados debía celebrarse de manera concurrente con la segunda vuelta presidencial. Esto hubiese otorgado incentivos a los votantes para apoyar a los partidos o coaliciones de los dos candidatos que pasaran a la segunda vuelta, generando un mayor contingente de apoyo legislativo para el partido o coalición del presidente electo. Otras reglas, como establecer un porcentaje mínimo de votos para que un partido acceda a escaños legislativos, que aparecieron en algunos informes iniciales y luego se quitaron, también son deseables, pero esto debería considerarse posteriormente como materia de legislación ordinaria electoral.

—En una entrevista a «La Segunda», Lucas Sierra decía que en la propuesta constitucional subyacía un vicio parecido al de la Constitución de 1980: una profunda desconfianza en la política. Esto, a propósito del poder que tendrá la Alta Dirección Pública (ADP), para nombrar consejeros del Banco Central, el Consejo de la Justicia y la Corte Constitucional; todos nombramientos que hoy se realizan tras un debate político en el Congreso. ¿Qué te parece a ti?

—Creo que la Convención nació de una desconfianza en la política y en los partidos tradicionales. Esto explica, en parte, el importante apoyo que obtuvieron los independientes y representantes de movimientos sociales. En este sentido, es lógico que la propuesta refleje una desconfianza en la política. Sin embargo, creo que por fortuna no quedaron excesos visibles en esta materia, como haber dejado en desventaja a los partidos políticos frente a los movimientos sociales o haber privilegiado la elección de independientes en el futuro.

—Dijiste en una entrevista en «La Tercera» que más que el porcentaje de un eventual triunfo del Apruebo, lo importante era si para quienes votan Rechazo la propuesta constitucional 'se convierte en una cuestión existencial (...) porque vamos a tener un grupo ciudadano muy militante en contra de esta Constitución'. Vistas las cosas en las últimas semanas, ¿no crees que ese escenario ya se configuró?

—Sin duda se han polarizado las preferencias por el Apruebo y el Rechazo y es muy probable que sea cual sea el resultado, la diferencia será estrecha. Y está claro que para un grupo bastante visible de las élites tradicionales, el Rechazo se ha convertido en una cuestión existencial. Pero no me queda claro, y no será evidente en el corto plazo, cuál es el porcentaje de votantes por el Rechazo que comparten en intensidad las posiciones de este grupo.

—Ahí mismo decías que 'la Constitución chilena va a ser más indigenista o tan indigenista que en el caso de Ecuador o Bolivia'. El Estado plurinacional es una de las cosas más criticadas por la ciudadanía. ¿No crees que ahí hubo un error en tratar de avanzar demasiado en un tema identitario que no muchos comparten?

—Creo que se podrían haber acomodado las diferencias étnicas, culturales y territoriales que hay en Chile con un modelo pluricultural o plurinacional más acotado. Pero dada la postergación que ha tenido históricamente el reconocimiento de los pueblos originarios en Chile y el diseño que tuvieron las reglas de elección de la Convención y la distribución de poder entre sus autoridades, me parece que fue un resultado esperable.

—La semana pasada la encuesta Cadem mostraba que sólo el 10% quiere que la nueva Constitución se apruebe tal como está propuesta. Hoy parece que los que postulan un 'Apruebo para reformar' son una mayoría. ¿Habías conocido algún caso similar donde la propuesta ni siquiera es plebiscitada y ya se esté pensando en introducir cambios sustanciales?

—Cuando la votación por una nueva Constitución se polariza, es natural que quienes ven en la propuesta un peligro voten por el Rechazo. Pero es atípico que quienes favorecen su aprobación, aleguen que aprueban para reformar. Más en general, resulta peculiar del proceso chileno, en perspectiva comparada, que luego de que la propuesta de tener una nueva Constitución fuera aprobada por una amplia mayoría de votantes, observemos hoy una polarización de opiniones a favor y en contra. También es único que se haya exigido un plebiscito de ratificación luego de que el texto fuera aprobado por una mayoría calificada de representantes en la Convención. Normalmente es lo uno o lo otro.

—¿Qué hacer en caso de que gane el Rechazo? En algún momento planteaste la posibilidad de que el próximo Congreso continuara con la tarea.

—En caso de que gane el Rechazo, lo más coherente con la lógica democrática que inspiró el proceso sería elegir otra convención en un corto plazo, o bien en 2025 elegir un Congreso que tenga por encargo redactar una nueva Constitución como primera tarea. Me parece que hay poca energía para la primera alternativa y dudo que tenga amplio apoyo social, pues en caso de ganar el Rechazo se habrá debido en gran medida a la reacción pública negativa que generó la primera convención. La segunda alternativa implicaría dilatar demasiado la resolución del proceso. Habría que buscar otras opciones. Quizás pensar en la elección a nivel nacional de un cuerpo revisor de tamaño reducido, o que el Congreso actual organice un proceso de revisión de la propuesta para someterla nuevamente a plebiscito.